Rombak keanggotaan SPR untuk dapat kepercayaan umum

Tatacara perlantikan dan terma rujukan perlantikan jelas memperlihatkan bahawa SPR mempunyai autonomy atau discretionary powers yang tinggi untuk bertindak sebagai sebuah badan yang benar-benar bebas dan adil.

Rasionalnya ialah apa yang telah diamalkan oleh kerajaan berhubung perlantikan dan keanggotaan jawatankuasa kira-kira awam (PAC) turut melantik anggotanya daripada kalangan parti pembangkang, maka tidak ada sebab kenapa pihak kerajaan tidak boleh mengadakan perubahan yang sama berhubung ahli SPR.

oleh Wan Abdul Rahman Wan Ab Latif
Pengarah Pusat Inisiatif Penambahbaikan Pilihan Raya

SISTEM Demokrasi Berparlimen merupakan satu bentuk sistem politik yang popular diamalkan oleh negara-negara yang mempraktik sistem demokrasi. Antara contoh penting negara yang mengikuti sistem politik ini ialah Britain. Di bawah sistem politik ini, kaedah majoriti mudah (simple majority) dipakai dalam memilih pihak mana yang akan memerintah.

Sistem memilih sebegini akan dijayakan melalui suatu pilihan raya yang berasaskan sistem first-past-the-post (FPTP). Ini bermaksud pihak yang pertama mencapai majoriti adalah selayaknya dipilih sebagai parti yang menang dan atau membentuk kerajaan. Malaysia sebagai sebuah negara yang pernah dijajah oleh Britain telah menerima pakai sistem politik ini.

Teras atau pun nadi kepada Sistem Demokrasi Berparlimen ialah terlaksana-nya pilihan raya secara berkala, biasanya dalam jangka waktu lima tahun sekali.

Dalam hal ini, Malaysia secara konsisten dan secara berkala telah menjalankan pilihan raya bermula pada tahun 1955, iatu pilihan raya pra-merdeka dikenali Pilihan Raya Majlis Perundangan Persekutuan. Pilihan raya pertama selepas merdeka pula diadakan pada tahun 1959, diikuti pilihan raya umum kedua 1964 dan yang ketiga 1969. Kemudian pilihan raya umum yang seterusnya ialah 1974, 1978, 1982, 1986, 1990, 1995, 1999 dan ke-11 diadakan 2004.

Walau bagaimana pun, pilihan raya umum yang dilaksanakan telah dikritik sebagai mempunyai kelemahan yang tersendiri. Ini disebabkan pilihan raya itu dianggap berlaku di atas padang permainan yang tidak sama rata (unlevelled playing ground). Parti pemerintah bermain di padang yang rata/selesa, sementara parti bukan pemerintah (opposition party) bermain di padang yang tidak rata.

Hal sedemikian dianggap suatu kelemahan. Di antara kelemahan itu ialah meliputi beberapa proses perjalanan pilihan raya seperti persempadanan kawasan pilihan raya, pendaftaran pemilih, penetapan tarikh pilihan raya, penamaan calon, proses pengundian, pembilangan undi, pengisytiharan keputusan dan bantahan.

Sungguhpun menyedari terdapat beberapa kelemahan dalam perjalanan pilihan raya di Malaysia, parti-parti bukan kerajaan/pembangkang tetap menyertainya. Kesannya didapati keupayaan menang bagi parti pembangkang adalah terhad. Reali-tinya parti pemerintah mempunyai keupayaan yang tinggi untuk menang. Kesannya, hegemoni parti pemerintah adalah mengatasi parti pembangkang dan sehingga kini Barisan Nasional (BN) terus kekal menguasai tampuk pemerintahan.

Meskipun begitu, parti-parti pembangkang, terutamanya PAS tetap berpartisipasi secara konsisten dalam setiap kali pilihan raya umum yang diadakan. Lebih-lebih lagi didapati PAS sebagai sebuah parti yang memperjuangkan politik Islam sentiasa membangkitkan desakan terhadap pihak pemerintah agar memperbaiki perjalanan sistem demokrasi di Malaysia agar selari dengan prinsip keadilan dan ketelusan menurut prinsip politik Islam.

Sikap PAS tersebut adalah selari dengan dua pertimbangan asas; pertama, ia sejajar dengan pendekatan syar’iah yang mengenepikan kekerasan atau radikalisme dalam penyelesaian politik. Kedua, ia sebagai satu sumbangan kepada gerakan atau gelombang ketiga pendemokrasian (third wave of democratization), terutamanya sebagaimana yang berlaku di negara-negara membangun lain yang setaraf dengan Malaysia.

Gelombang atau gerakan ketiga pendemokrasian sebagaimana yang dikemukakan oleh Huntington bermaksud berlaku peningkatan lebih baik pengamalan demokrasi di negara-negara Dunia Ketiga dan secara khusus perjalanan sistem pilihan rayanya yang bebas, telus dan adil sesuai dengan sistem demokrasi itu sendiri.

Sekiranya diambil kira pengalaman terkini negara-negara membangun mengendalikan pilihan raya, sebagai contoh Indonesia selepas berlaku reformasi pada tahun 1989 telah memperlihatkan pelaksanaan pilihan raya yang lebih demokratik dengan memperkenalkan sistem pilihan raya campuran yang terdiri daripada sistem majoriti mudah (FPTP) dan perwakilan berkadar (proportional representation).

Begitu juga pelaksanaan pilihan raya di Thailand, juga dianggap berlaku penambahbaikan dari sudut perjalanan sistem demokrasi. Malah di Vietnam pun yang pernah dicengkam oleh sistem komunisme, perjalanan pilihan raya memperlihatkan penambahbaikan ke arah yang lebih demokratik.

Tetapi apa yang membimbangkan dalam konteks Malaysia ia tidak memperlihatkan satu panambahbaikan yang “progresif”, malah dalam hal-hal yang tertentu ia memperlihatkan tindakan yang boleh ditafsirkan sebagai berbentuk “regresif”.

Malah kalau dibanding dengan Singapura sekalipun, Malaysia berada di anak tangga yang lebih rendah, walhal Singapura juga mengamalkan sistem parti dominan seperti Malaysia. Kalau diukur dari indeks demokrasi di negara-negara ASEAN, kedudukan Malaysia adalah kedua tercorot selepas Myanmar. Kedudukan tercorot Myanmar amat difahami kerana Myanmar adalah di bawah pemerintahan tentera yang tidak membenarkan pilihan raya.

Menyedari bahawa Malaysia adalah sebuah negara terpenting di kalangan negara-negara ASEAN, sebagai penggerak utamanya, dan juga di kalangan negara Islam dan masyarakat antarabangsa, maka adalah sesuatu yang malang apabila indeks demokrasi Malaysia berada pada tahap yang amat tidak memberangsangkan. Ini sudah semestinya memberi imej yang tidak baik kepada negara-negara lain di dunia umumnya.

Sekiranya model negara Barat yang demokratik dan menjadi ikutan Malaysia dari segi standard pembangunan ekonominya, “sepatutnya’ ikutan itu hendaklah dituruti sama dari segi standard pembangunan sistem demokrasi. Dalam konteks pembangunan ekonomi, Malaysia mempunyai matlamat yang jelas iaitu untuk menjadi negara maju pada tahun 2020. Sebaliknya dalam konteks amalan demokrasi, Malaysia didapati belum dilihat ke arah mengamalkan sistem demokrasi yang sebenar.

Menyedari betapa pentingnya pembangunan ekonomi negara “disejajarkan” dengan pembangunan demokrasi, maka inilah salah satu sebab penting kenapa cadangan penambahbaikan kepada sistem pilihan raya dikemukakan kepada pihak berwajib.

Pengalaman Taiwan dan Korea Selatan adalah menepati kehendak prinsip ini dalam mana pembangunan ekonomi diiringi secara serentak dengan pembangunan demokrasi. Satu yang terkecuali dalam hal ini ialah pengalaman pembangunan ekonomi China yang tidak diikuti dengan pembangunan demokrasi yang setimpal. Walaubagaimana pun sudah semestinya China bukanlah menjadi model Malaysia kerana ia diperintah oleh sistem satu parti iaitu Parti Komunis China.

Satu lagi hujah kukuh kenapa Malaysia memerlukan kepada penambahbaikan sistem pilihan raya ialah kerana sistem pilihan raya merupakan sesuatu yang integral untuk menggambarkan sistem demokrasi sebenarnya mencerminkan “perubahan” masyarakat. Statistik memperlihatkan peratusan masyarakat yang berpendidikan tinggi semakin bertambah di Malaysia.

Ini bermakna masyarakat berpendidikan adalah rakyat dan pengundi yang terdedah kepada maklumat terkini tentang pilihan raya. Ini juga bererti bahawa rakyat dan pengundi sekarang adalah lebih matang (a matured and informed citizens and voters).

Rakyat dan pengundi yang sebegini menginginkan perubahan yang progresif dalam sistem demokrasi negara termasuklah perubahan dari aspek perjalanan sistem pilihan raya.

Dalam konteks ini, berdasarkan pengalaman rakyat di negara maju Barat, mereka mengharap satu sistem pelayanan perkhidmatan awam yang baik dari pihak kerajaan. Sensitiviti dan perubahan yang dialami oleh anggota masyarakat dilihat sebagai petunjuk penting bahawa kerajaan telah melaksanakan penambahbaikan dalam pelbagai bidang termasuklah bidang politik.

Malah perubahan-perubahan yang berlaku dalam masya-rakat Barat yang dilihat menjejas sistem demokrasinya dengan segera dilakukan penambahbaikan bagi memastikan sistem demokrasinya semakin baik. Britain adalah negara yang amat sensitif mengenai perkara ini.

Terkini Britain telah memper-kemaskan undang-undang bagi mengawal undi pos daripada disalahgunakan oleh pengundi. Kepekaan Britain untuk melaksanakan pilihan raya yang bebas dan adil terbukti apabila dilantik seorang menteri khusus memegang portfolio pilihan raya (Elections Minister). Buat masa ini jawatan ini disandang oleh Harriet Harman.

Dalam konteks Malaysia, undang-undang induk pilihan raya adalah terkandung di dalam Perkara 113 hingga Perkara 120, Perlembagaan Persekutuan. Perkara 113, berkaitan perjalanan pilihan raya. Perkara 114, berkaitan keanggotaan Suruhanjaya Pilihan Raya. Perkara 115, berkaitan bantuan kepada Suruhanjaya Pilihan Raya. Perkara 116, berkaitan bahagian pilihan raya persekutuan. Perkara 117, berkaitan bahagian pilihan raya negeri. Perkara 118, berkaitan cara mencabar pemilihan. Perkara 119, berkaitan kelayakan pemilih-pemilih dan Perkara 120, berkaitan pemilihan terus bagi Dewan Negara.

Berdasarkan undang-undang induk itu, maka beberapa akta khusus telah digubal bagi memandukan proses pilihan raya di Malaysia. Di antara undang-undang yang dimaksudkan ialah Akta Pilihan Raya 1958 (Akta 19), Akta Kesalahan Pilihan Raya 1954 (Akta 5) dan Akta Suruhanjaya Pilihan Raya 1957 (Akta 31).

Ketiga-tiga Akta ini bolehlah dianggap sebagai akta asas pilihan raya yang melibatkan perkara-perkara seperti perlantikan ahli Suruhanjaya Pilihan raya, kuasa mempersempadankan bahagian-bahagian pilihan raya, kuasa mengadakan daftar pemilih, kuasa cara-cara menjalankan pilihan raya dan kuasa umum Suruhanjaya Pilihan raya untuk menga-dakan pelbagai peraturan berkaitan dengan pilihan raya yang difikirkan perlu dan sesuai mengikut perkembangan semasa. Daripada akta-akta pilihan raya ini digubal pula beberapa peraturan pilihan raya.

Sehingga kini, terdapat tujuh peraturan yang berkaitan, di antaranya Peraturan-peraturan Pilihan Raya (Penjalanan Pilihan raya) 1981, Peraturan-peraturan Pilihan Raya (Pendaftaran Pemilih) 1971 dan Peraturan-peraturan Pilihan Raya (Pengundian Pos) 1959. Di samping atas inisiatif SPR sendiri ada menerbitkan Buku Panduan Calon dan Buku Panduan Pasukan Penguatkuasaan Kempen Pilihan Raya sebagai memudahkan pengurusan parti-parti politik menyertai pilihan raya.

Perlu ditekankan bahawa tidak terdapat perubahan atau pindaan yang signifikan kepada ketiga-tiga akta dan peraturan yang penting ini. Apa yang terdapat ialah penambahbaikan minimum yang dilakukan oleh SPR berhubung dengan peraturan pilihan raya.

Antaranya ialah kerani di tempat mengundi tidak lagi mencatatkan nombor siri di counterfoil kertas undi, proses ulangkira dibolehkan apabila berbeza dari 2 peratus kepada 4 peratus, pembilangan semula undi tidak dilakukan di pusat penjumlahan undi, penggunaan tong undi boleh nampak (transparent), deposit pilihan raya boleh dibuat dalam bentuk deraf bank selain tunai dan terbaru persetujuan untuk mengguna dakwat pada kuku.

Tidak mencatatkan nombor siri di counterfoil kertas undi adalah satu penambahbaikan yang boleh dialu-alukan kerana ia memperkukuhkan aspek bahawa undi adalah rahsia (the secrecy of votes). Walaupun begitu, kesan daripada tidak adanya tandaan pada counterfoil kertas undi, ia telah menghapuskan bukti seseorang pengundi itu sekiranya salah laku pengundi itu didakwa ke mahkamah pilihan raya.

Sementara cadangan melaksanakan tandaan dakwat pada kuku masih di dalam proses dari segi tekniknya.

Justeru itu, banyak lagi penambahbaikan yang perlu diusahakan oleh pihak kerajaan melalui SPR bagi memperkukuhkan lagi perjalanan pilihan raya di Malaysia agar ia memenuhi tuntutan demokrasi yang sebenar.

Atas semangat inilah, kajian ini sedia mencadangkan beberapa penambahbaikan kepada kerajaan melalui SPR agar dapat dilaksanakan dan adalah sesuai dengan kesediaan parti-parti pembangkang dan Gabungan Menuntut Pilihanraya Bersih dan Adil (BERSIH) untuk terus terlibat secara konsisten dalam proses pilihan raya; dan penglibatan ini diyakini turut menyuburkan proses demokrasi berpartisipasi (participatory democracy) di Malaysia.

Secara kesimpulannya, dapatlah dirumuskan bahawa gesaan ke arah penambahbaikan sistem dan perjalanan pilihan raya di Malaysia bukan sahaja datangnya dari parti pembangkang seperti PAS tetapi juga daripada badan-badan gabungan seperti BERSIH dan individu-individu penting yang mempunyai hubungan langsung dan/atau tidak langsung dengan proses pilihan raya Malaysia.

Bekas Ketua Hakim Negara, Tun Mohammed Suffian, misalnya pernah mengkritik kelemahan sistem pilihan raya Malaysia yang berkaitan dengan peranan Hakim Pilihan Raya yang menganggap berlakunya penghakiman yang tidak konsisten, peranan pemerhati antarabangsa yang terhad dan peranan media yang memihak (dlm. Tunku Sofiah Jewa, 2003).

Semasa menyampaikan ucaptama pada Majlis Pelancaran Akademi Pilihan Raya Malaysia (8 Januari 2007), Pengerusi SPR, Tan Sri Hj Ab. Rashid Ab. Rahman turut membuat gesaan ke arah penambah-baikan sistem dan perjalanan pilihan raya Malaysia.

Beliau menekankan betapa perlunya dan pentingnya badan pengurusan pilhan raya seperti SPR senantiasa mendapat kepercayaan awam, tidak dipersoalkan oleh mana-mana pihak, segala urusannya harus dilihat sebagai senantiasa adil dan tidak berpihak dan semua pihak yang mengambil bahagian dalam pilihan raya dapat menjalankan urusan dan aktiviti secara bebas (Ab.Rashid 2007: 2).

Atas kesedaran inilah akhirnya Pengerusi SPR mencadangkan “…masanya dikirakan telah tiba untuk kita semua memohon agar kajian semula dilakukan terhadap kerangka undang-undang yang merangkumi urusan pilihan raya ini, termasuk perlembagaan persekutuan, undang-undang pilihan raya yang wujud dan undang-undang lain yang terpakai dalam musim pilihan raya”. (Ab.Rashid 2007: 14).

Kajian semula sistem pilihan raya dirasakan amat perlu selepas negara mengharungi 50 tahun proses demokrasi beriringan dengan proses pembangunan dan pemodenan yang pesat, bagi tujuan memenuhi kehendak awam yang menginginkan amalan-amalan demokrasi dalam pilihan raya di Malaysia dibangun, diperdalam dan diperteguh sesuai dengan tuntutan semasa (Ab.Rashid Ab. Rahman, 2007: 14).

Atas perkembangan dan tuntutan sebagaimana yang dibincang di atas, maka kajian ini berpendirian bahawa telah sampai masanya penambahbaikan sistem dan perjalanan pilihan raya di Malaysia hendaklah dilaksanakan oleh kerajaan Islam Hadhari Malaysia pimpinan Abdulah Ahmad Badawi.

Dua perkara asas cadangan penambahbaikan badan Suruhanjaya Pilihan Raya
Berikut adalah cadangan penambahbaikan hasil kajian yang difokuskan untuk tujuan siaran ini (setakat ini) hanya melibatkan dua perkara asas mengenai Suruhanjaya Pilihan Raya sebagai badan pengurusan pilihan raya: perlantikan Ahli Suruhanjaya Piliah Raya dan bidangkuasa umum SPR. Selain itu, kajian ini juga mensejajarkan beberapa aspek pindaan yang melibatkan peruntukan undang-undang pilihan raya yang harus dilaksanakan.

Perlantikan Ahli SPR. Mengikut Perkara 114(1) Perlembagaan Persekutuan, Ahli Suruhanjaya Pilihanraya dilantik oleh DYMM Seri Paduka Baginda Yang di-Pertuan Agung selepas berunding dengan Majlis Raja-Raja. Ahli SPR yang dilantik terdiri daripada Pengerusi, Timbalan Pengerusi dan lima orang ahli.

Apa yang lebih penting, mengikut Perkara 114 Perlembagaan ialah terma rujukan (terms of reference) dalam melantik SPR adalah merujuk kepada ‘perimustahaknya diadakan satu Suruhanjaya Pilihanraya yang boleh senantiasa mendapat kepercayaan awam’.

Perlembagaan juga memperuntukkan kedudukan yang istimewa kepada ahli-ahli SPR yang mereka ini tidak boleh dilucutkan daripada jawatan melainkan dengan tatacara yang sama melucutkan jawatan seorang hakim mahkamah tinggi. Ahli SPR juga di bolehkan memegang jawatan sehingga berumur 65 tahun (dulu-cadangan pindaan ialah kepada 66 tahun).

Sehubungan dengan ini, ‘asas mendapat kepercayaan awam’ ada hubungannya dengan pengurusan SPR yang memberi kesan yang adil dan telus serta benar-benar bersifat bebas daripada pengaruh parti pemerintah.

Namun apa yang berlaku nilai-nilai ini masih boleh dipertikaikan lantaran ahli SPR kebanyakannya adalah daripada pensioner pegawai perkhidmatan awam yang boleh diragui sikap bebas, adil dan telus.

Cadangan Penambahbaikan: Tatacara perlantikan dan terma rujukan perlantikan jelas memperlihatkan bahawa SPR mempunyai autonomy atau discretionary powers yang tinggi untuk bertindak sebagai sebuah badan yang benar-benar bebas dan adil. Bagi mempertingkatkan lagi autonomi SPR agar ia tidak dipolitikkan (politicization) oleh pihak pemerintah, dicadangkan perkara-perkara berikut:

a) SPR perlu bertanggungjawab terus kepada Parlimen;
b) Ahli SPR berjumlah lima orang itu hendaklah:
(i) seorang NGO,
(ii) seorang mewakili parti politik kerajaan (BN), dan
(iii) seorang mewakili parti pembangkang (BA);
(iv) seorang yang terpuji perkhidmatannya dalam profesyen pengadilan, dan (v) seorang yang terpuji perkhidmatannya dalam profesyen penguatkuasaan.

Rasionalnya ialah apa yang telah diamalkan oleh kerajaan berhubung perlantikan dan keanggotaan jawatankuasa kira-kira awam (PAC) turut melantik anggotanya daripada kalangan parti pembangkang, maka tidak ada sebab kenapa pihak kerajaan tidak boleh mengadakan perubahan yang sama berhubung ahli Suruhanjaya Pilihan raya.

c) SPR perlu memanfaatkan Perkara 115(1) Perlembagaan Malaysia bagi melantik stafnya sendiri daripada bergantung kepada JPA. Tambahan lagi, Bahagian II, Akta Pilihanraya 1958 dengan jelas memberi kuasa kepada SPR untuk melantik pegawai-pegawai yang akan menjalankan segala urusan pilihan raya termasuk perlantikan Setiausaha dan pegawai-pegawai pilihan raya negeri (Ab.Rashid 1994: 6). Penguatkuasaan peruntukan-peruntukan ini sudah semestinya dapat mempertingkatkan lagi autonomi SPR dari sudut pentadbiran.

Bagi melaksanakan cadangan-cadangan di atas maka undang-undang yang perlu dipinda ialah Perkara 114 (1) dan menerima pakai Perkara 115(1) Perlembagaan Persekutuan, serta melaksanakan Bahagian II, Akta Pilihanraya 1958.

Bidangkuasa Umum SPR: Secara umumnya terdapat tiga tugas penting SPR melibat-kan tugas-tugas mempersempadankan bahagian-bahagian pilihan raya, menjalankan pendaftaran pemilih dan menjalankan pilihan raya (Perkara 113).

Fungsi utama SPR dijalankan berdasarkan undang-undang (akta-akta), peraturan dan prosedur pilihan raya yang telah diluluskan untuk diterima pakai. Apa yang berlaku sekarang ialah pelaksanaan apa-apa fungsi oleh SPR (dalam tiga fungsi utama) sama ada yang berkaitan dengan undang-undang (akta-akta), peraturan dan prosedur pilihan raya tidak dirujuk terus kepada institusi Parlimen, tetapi amalannya hendaklah dirujuk/perlu mendapat kelulusan dari pihak Eksekutif (Kabinet) terlebih dahulu atau secara khusus dari Perdana Menteri.

Cadangan Penambahbaikan: Hanya pindaan yang melibatkan undang-undang (akta-akta) pilihan raya sahaja yang perlu mendapat kelulusan pihak Eksekutif (Kabinet) dan seterusnya Parlimen. Pindaan yang berkaitan dengan peraturan dan prosedur pilihan raya tidak perlu kepada kelulusan pihak Eksekutif terlebih dahulu. Ini adalah bidangkuasa pentadbiran dan autonomi SPR.

Ini bersesuaian dengan peruntukan Bahagian VI, Akta Pilihanraya 1958 yang menggariskan kuasa-kuasa SPR untuk mengadakan pelbagai peraturan yang berkaitan dengan pilihan raya (Ab. Rashid Ab. Rahman,1994: 7).

Bagi melaksanakan cadangan-cadangan di atas maka undang-undang yang perlu dipinda ialah Bahagian VI, Akta Pilihanraya 1958 yang melibatkan Seksyen 15(1), 16(1) dan 17.
Sebagai makluman, fokus kajian juga tertumpu kepada beberapa aspek yang perlu kepada penambahbaikan. Di antaranya yang tidak dsiarkan di sini ialah dalam aspek persempadanan bahagian pilihan raya, daftar pemilih dan perjalanan pilihan raya serta beberapa aspek perundangan yang melibatkan undang-undang pilihan raya.

Namun, apa yang diharapkan melalui pendedahan dua aspek di atas adalah sebagai respon kepada cadangan kerajaan meminda umur perkhidmatan sebagai Ahli Suruhanjaya Pilihan Raya, dan semuga ia akan memberi sedikit gambaran betapa ke arah mempertingkat amalan demokrasi di Malaysia, masih banyak lagi aspek yang perlu dilihat dan dipinda.

Tetapi kesemuanya berada dalam gengaman kerajaan BN sekarang. Suara dan keputusan rakyatlah yang boleh melaksanakan matlamat penambahbaikan tersebut.